Система муниципального права состоит из частей. Муниципальное право россии. Состав и структура особенной части муниципального права

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.
Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).
Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.
В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

5. Мупиципально-правовые отношения (МПО) - это регулируемые нормами муницип права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУв городских, сельских поселениях и на др тер-риях с учетом исторических и иных местных традиций.
МПО с учетом их содержания можно подразделить на отношения:
а) связанные с организацией МСУ;
б) характеризующие муницип деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
в) в к-рых находит свое воплощение деятельность органов МСУ по осуществлению отдельных гос полномочий.
В первую группу входят отношения, связанные с образованием, преобразованием муницип образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муницип образований, а также с определением структуры органов МСУ, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов МСУ,их ответств-ти. Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муницип образования непосредственно, через выборные и др органы МСУ вопросов обеспечения социально-экономического развития муницип образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муницип собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муницип образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муницип учревдсний здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам МСУ отдельных гос полномочий. Гос-во, наделяя органы МСУотдельными гос полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Субъектами МПО являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы МСУ; граждане; депутаты представительных органов МСУ; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.
Субъекты МПО можно условно подразделить на три вида.
К первому виду относится особый субъект -муниципальное образование,представляющее собой населенную тер-рию в пределах к-рой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муницип собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муницип образования. Население избирает представительный орган МСУ, другие выборные органы, а также выборных должностных лиц МСУ, определяет структуру органов МСУ. С учетом мнения населения соответствующей тер-рии решаются вопросы о преобразовании муницип образования, установлении или изменении его тер-рии.

К третьему виду относятся субъекты, к-рые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; гос органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Основу данных отношений составляют:
1. субъекты муниципальных правоотношений
2. объекты муниципальных правоотношений
3. содержание муниципальных правоотношений
4. юридические факты, вызывающие динамику муниципальных правоотношений.
6.Субъекты муниципальных правоотношений
К первому виду относится особый субъект – муниципальное образование. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ст.124 ГК РФ муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру оргнов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Закон гарантирует право населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
Субъектами муниципальных правоотношений, наделенных полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципальных правоотношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Субъектами муниципальных правоотношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления.
Вопрос 7. Институты Мундакского права бесит пзц нафиг надоело хочу катать.

Муниципальное право является системной отраслью права, т. е. имеет совокупность правовых институтов, объединяющих нормы муниципального права, регулирующие однородные муниципально-правовые отношения. При характеристике системы муниципального права авторы придерживаются различных подходов: одни выделяют 2 части в рамках системы - общую и особенную, другие характеризуют 3 части - общую, особенную и специальную, третьи авторы характеризуют систему муниципального права как совокупность основных правовых институтов.

Общая часть - совокупность норм общего характера, характеризующих конституционные основы, гарантии местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, формы участия граждан в работе муниципальных органов и т. п. В рамках общей части муниципального права выделяют следующие муниципально-правовые институты:

1. правовые основы местного самоуправления, в рамках которых выделяются следующие нормативно-правовые акты, регулирующие основы местного самоуправления: федеральные, региональные, муниципальные;

2. территориальные основы местного самоуправления. При характеристике данных институтов муниципального права особое внимание уделяется вопросам административно-территориального устройства субъектов РФ, формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, чем и объясняются особенности местного самоуправления отдельных регионов;

3. организационные основы местного самоуправления - совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы;

4. финансово-экономические основы местного самоуправления - права муниципального образования в отношении муниципальной собственности, права в области управления муниципальными предприятиями и учреждениями, права в сфере бюджетного процесса на местном уровне, вопросы взимания местных налогов и сборов, формирования муниципальных внебюджетных фондов;

5. ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Особенная часть - совокупность правовых институтов, регулирующих порядок осуществления органами местного самоуправления полномочий в конкретной области - финансово-кредитной сфере, образовательной области, социально-культурной области и т. д. Особенная часть содержит институты, регулирующие порядок делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В рамках особенной части системы муниципального права выделяются два вида муниципально-правовых институтов: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и государственно-властные полномочия, переданные органам местного самоуправления государственными органами РФ или субъектов РФ.

Специальная часть - совокупность правовых институтов, регулирующих особенности функционирования местного самоуправления в отдельных регионах.

И осуществления отдельных государственных полномочий.

На сегодняшний день серьезная дискуссия ведется по вопросу о целесообразности выделения муниципального права в качестве отрасли российского права. Согласно наиболее распространенной в научной литературе точке зрения муниципальное право является самостоятельной отраслью права, характеризующейся таким свойством как комплексность. В силу чего предмет регулирования муниципального права пересекается с предметом регулирования других отраслей права. Например, бюджетный процесс в муниципальном образовании регулируется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и потому указанная область общественных отношений относится к предмету регулирования и муниципального и финансового права.

Согласно другой точке зрения муниципальное право не следует рассматривать в качестве самостоятельной отрасли права, так как предмет и метод регулирования муниципально-правовых норм охватывается предметом и методом конституционного права. При этом муниципальное право рассматривается как подотрасль конституционного права, т.е. совокупность норм, регулирующих однородные отношения в рамках отрасли конституционного права, наряду с избирательным правом, нормами, регулирующими деятельности представительных органов (парламентским правом) и др. Главным аргументом в данном случае является единство по своей природе вопросов местного значения и вопросов государственного значения.

1) особую отрасль знаний - науку муниципального права;

2) учебную дисциплину - муниципальное право.

Таким образом, для глубокого понимания смысла категории муниципального права необходимо проанализировать различные ее аспекты.

Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет и метод муниципального права

В основе классификации отраслей права лежат категории предмета и метода. Однако выделение муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права во многом обусловлено изменениями общественно-политического строя Российской Федерации в ходе преобразований 80-90-х годов.

Традиционно деятельность местных органов власти, а также участие населения в решении актуальных вопросов жизнедеятельности той или иной территории в российском праве регулировалась в рамках отрасли государственного права. С внедрением в российскую действительность категории гражданского общества как сферы деятельности общественных институтов, свободной от вмешательства государства, формируется концепция, затем воплощенная в Конституции Российской Федерации, согласно которой органы не входят в структуру органов государственной власти.

Закрепление указанной концепции на конституционном уровне послужило юридическим основанием для формирования базы муниципального законодательства и выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права

Предметом муниципального права в широком смысле являются правоотношения, производные от принципа народного суверенитета и воплощенные в различных формах народовластия.

Наиболее обще группа муниципально- правовых отношений, составляющих предмет муниципального права, может быть разделена на два блока:

общественные отношения по поводу решения вопросов местного значения;
общественные отношения, связанные с реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Однако предмет муниципального права может быть детализирован:

общественные отношения по поводу формирования органов местного самоуправления;
общественные отношения по поводу владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью ;
общественные отношения, связанные с формированием, исполнением, контролем за исполнением местного бюджета ;
общественные отношения, связанные с функционированием институтов непосредственной демократии;
общественные отношения, связанные с деятельностью территориального общественного самоуправления;
и другие.

Как было сказано выше, предмет муниципального права имеет комплексный характер, что позволяет говорить о наличии в муниципальном праве смежных норм, то есть норм , относящихся и к другим отраслям права ( , гражданскому праву , административному праву и др.).

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

1. Население муниципального образования . При этом к участию в решении определенных вопросов могут быть привлечены только жители муниципального образования, обладающие право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. По ряду вопросов такого ограничения нет, как нет и привязки места жительства лица к территории конкретного муниципального образования .

2. Органы и должностные лица местного самоуправления : глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления участвуют в издании муниципальных правовых актов и принятии решений по , по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также по вопросам организации собственной деятельности.

Особым статусом обладает избирательная комиссия муниципального образования, которая согласно части 2 статьи 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

3. Территориальное общественное самоуправление - особый субъект муниципального права, о котором речь идет статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под территориальным общественным самоуправлением при этом понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

4. Муниципальные образования . Муниципальное образование представляется возможным также рассматривать в качестве самостоятельного субъекта муниципального права. Муниципальное образование является собственником муниципального имущества, в гражданских правоотношениях муниципальное образование представляют органы местного самоуправления. В рамках межмуниципального сотрудничества муниципальные образования образуют советы муниципальных образований и межмуниципальные организации .

5. Органы государственной власти в установленных законодательством случаях выступают в качестве субъектов муниципального права. Так, органы государственной власти участвуют в муниципальных-правоотношениях в процессе выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, в рамках реализации мер ответственности в отношении органов местного самоуправления и др.

Перечисленные группы субъектов муниципально-правовых отношений являются основными. В юридической литературе при этом указывается на существование таких субъектов муниципальных правоотношений как общественные объединения, в ходе муниципальных выборов, советы муниципальных образований в рамках межмуниципального сотрудничества и др.

Для муниципального права характерна триада общеправовых методов регулирования: предписание, дозволение и запрет. При этом в муниципальном праве присутствует как императивное, так и диспозитивное начало. Императивное начало, в частности, проявляется в установлении обязательного перечня органов, которые должны быть созданы в каждом муниципальном образовании, определении исчерпывающего перечня муниципальных правовых актов, необходимости вынесения установленного перечня проектов муниципальных правовых актов на публичные слушания, установлении круга запретов для лиц, замещающих должности муниципальной службы и т.д.

Диспозитивное начало проявляется в возможности выбора механизма формирования представительного органа местного самоуправления, в полномочиях по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и т.п.

Система отрасли муниципального права

Совокупности норм муниципального права, регулирующие однородные общественные отношения, образуют институты муниципального права. К таковым в частности относятся:

совокупность норм, определяющих компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия);
совокупность норм, устанавливающих систему и полномочия органов местного самоуправления, а также статус и полномочия должностных лиц местного самоуправления;
совокупность норм, регулирующих формы народовластия в системе местного самоуправления;
совокупность норм, устанавливающих территориальные основы местного самоуправления;
совокупность норм, устанавливающих порядок применения мер ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления;
иные институты.

Следует отметить, что в литературе существует подход, согласно которому в системе отрасли муниципального права можно выделить общую и особенную части. При этом к общей части относят федеральный уровень регулирования, а к особенной - региональный и муниципальный уровни регулирования.

Согласно другой точке зрения общую часть муниципального права составляют нормы, устанавливающие ключевые для данной отрасли понятия и закрепляющие статусы, а к особенной части относятся нормы, закрепляющие полномочия органов по отдельным отраслям деятельности.

Однако на сегодняшний день в литературе преобладает подход, согласно которому муниципальное право рассматривается как отрасль права, в которой общая и особенная части не выделяются.

Иерархия источников муниципального права строится в соответствии с общими принципами иерархии правовых актов в Российской Федерации.

Таким образом, важнейшее место в системе муниципального права занимает Конституция Российской Федерации. Закрепление норм о местном самоуправлении в первой главе Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» обеспечивает высокий уровень гарантий местному самоуправлению в Российской Федерации. Следует отметить, что вопросам организации местного самоуправления также посвящена отдельная глава 8 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Одним из основных международных документов в сфере местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.). Европейская хартия местного самоуправления - рамочный документ, в ней закреплены основные принципы организации местного самоуправления в демократическом государстве.

Источниками муниципального права также являются федеральные конституционные законы. Например, ряд норм муниципального права содержит Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Федеральные законы, составляющие правовую основу местного самоуправления, можно разделить на законы общего характера (Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.) и законы специального характера (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.).

Ключевое место в системе отраслевых законов о местном самоуправлении занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором исчерпывающим образом перечислены типы муниципальных образований, а также за каждым типом закреплен соответствующий исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

Указанный Федеральный закон устанавливает экономические основы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит наиболее полный в российском законодательстве перечень институтов непосредственной демократии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его предшественника Федерального закона 1995 года более полно регулирует вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, оставляя органам власти субъектов Федерации четко очерченную сферу регулирования.

Вопросы организации местного самоуправления также регулируются актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К таковым, например, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и принятое во исполнение данного Указа Президента распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р, которым, в частности, утвержден дополнительный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также участвуют в регулировании вопросов организации местного самоуправления.

Как было отмечено выше, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно сузил возможности регионов в части регулирования местного самоуправления. Однако по вопросам, прямо установленным указанным Федеральным законом, могут приниматься законы субъектов Российской Федерации. К примеру, такие законы принимаются по вопросам гарантий прав граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются границы муниципальных образований и др.

Другим источником муниципального права являются муниципальные правовые акты. Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Примером муниципального правового акта являются Положение о бюджетном процесс в муниципальном образовании, а также порядок осуществления правотворческой инициативы граждан, утверждаемые решением представительного органа местного самоуправления.

Спорным является вопрос об отнесении к источникам муниципального права решений Конституционного Суда Российской Федерации. Формально решения Конституционного Суда в Российской Федерации не являются источниками права, однако в правовой доктрине уже давно признана роль Конституционного Суда как негативного законодателя, кроме того, мотивировочная часть решений Конституционного Суда зачастую позволяет лучше понять и правильно применять нормы законодательства.

В качестве иных источников права в юридической литературе также указываются соглашения между органами местного самоуправления, традиции и обычаи, сложившиеся на территории муниципального образования, и др.

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Понятием муниципального права как науки охватываются не только вопросы, связанные с изучением действующего российского законодательства о местном самоуправлении, но и вопросы организации местного самоуправления за рубежом, а также и др.

В рамках учебной дисциплины муниципального права рассматриваются ключевые положения законодательства о местном самоуправления, а также фундаментальные начала науки муниципального права. Наука и учебная дисциплина муниципального права составляют теорию муниципального права как особой области знания.

Формирование государственной политики в области местного самоуправления с учетом теоретических разработок ученых - специалистов в области муниципального права является условием обеспечения построения эффективной модели местного самоуправления на практике.

Подробнее:

1. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. Учебник . М.: Проспект. 2009.

2. Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.

3. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.

4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.

5. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009. С. 3-10.

Система муниципального права

Назначение системы муниципального права - объединение единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой 1 Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 166-167. .

Как и любая отрасль права, муниципальное право РФ состоит из принципов, институтов и норм.

Принципы муниципального права - основополагающие идеи и начала отрасли муниципального права. В работах большинства российских ученых-муниципалистов принципы отрасли муниципального права в основном совпадают с принципами местного самоуправления.

Институты муниципального права - это упорядоченные группы муниципально-правовых норм, направленные на регулирование однородных общественных отношений (например, институт территориальной организации местного самоуправления, институт муниципальной службы и т.д.).

Нормы муниципального права - это первичные элементы (отдельные правила поведения), из которых состоит отрасль муниципального права РФ. Нормы отрасли муниципального права необходимо отличать от норм правовых актов о местном самоуправлении. Первые представляют собой «содержание», вторые - «форму» (т.е. нормы отрасли получают внешнее выражение через нормы законодательства). Более подробно муниципально-правовые нормы будут рассмотрены далее.

Часть ученых полагает, что в настоящее время в муниципальном праве возможно разделение институтов этой отрасли на Общую и Особенную части 2 См.. например: Выдрин В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. С. 25. (по аналогии с уголовным и гражданским правом), а некоторые выделяют даже Специальную часть 3 Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо. 2005. С. 24; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. (отрасли либо науки муниципального права). Поскольку система муниципального права еще далека от совершенства, а законодательство о местном самоуправлении продолжает расширяться и совершенствоваться, требует кодификации, то в будущем выделение частей отрасли муниципального права вполне возможно. Однако в настоящее время в науке не выработано общего представления о критериях отнесения институтов муниципального права к той или иной части.

Таким образом, выделяется пять крупных групп институтов («элементов», «структурных частей») отрасли муниципального права:

местное самоуправление в системе народовластия;
основы местного самоуправления: территориальная, организационная, правовая и экономическая;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
гарантии местного самоуправления;
муниципально-правовая ответственность, контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в системе народовластия - в эту группу включены муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в системе в управлении обществом и государством. К этой же группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении; нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления.

Основы местного самоуправления: территориальная, организационная, правовая и экономическая - нормы этой структурной части муниципального права определяют порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления. В эту же группу включен институт муниципальной службы.

Важное значение имеет правовая основа местного самоуправления - «фундамент» регулирования осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности. ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления - сюда включены группа норм, устанавливающих собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделять органы местного самоуправления. К этой группе относятся и так называемые «компетенционные» нормы, которые закрепляют компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни.

Это институты полномочий местного самоуправления:

в области планирования и прогнозирования, финансово-экономической деятельности;
в социально-культурной сфере (образование, культура, здравоохранение и т.д.);
в области обеспечения прав и свобод личности, безопасности населения и охраны общественного порядка.

Гарантии местного самоуправления - нормы этой группы закрепляют систему гарантий (средств обеспечения) организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность, контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления - нормами этой структурной части муниципального права закрепляются формы, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Необходимым условием существования муниципального права как самостоятельной отрасли права , как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива.

Будучи единым по содержанию, муниципальное право вместе с тем состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей. Группировка элементов системы муниципального права возможна по различным основаниям, соответствующим характеру объективно существующих между этими элементами связей. Наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет горизонтальная структура муниципального права. В соответствии с ней существуют муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые институты, которые могут образовывать другие правовые объединения - части муниципального права.

Муниципально-правовая норма - первичный элемент системы муниципального права. Это правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области местного самоуправления. Нормам муниципального права свойственны все признаки правовых норм: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами. Муниципально-правовые нормы имеют и специфические, свойственные только им особенности.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти . Федеральное законодательство закрепляет право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Своеобразие муниципально-правовых норм определяется и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль. Нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам»: некоторые из них выступают одновременно и нормами основных отраслей права.

Главная особенность муниципально-правовых норм связана с соотношением в их содержании государственно-властных и негосударственных начал. Нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, представляют собой государственно-властные веления, которые исходят от государства и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения.

В то же время многие муниципально-правовые нормы содержатся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Своеобразие этих правил поведения заключается в том, что, по крайней мере, генетически (по своему происхождению) они не могут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов, т.е. являются негосударственными предписаниями. Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муниципальной власти. Несмотря на существенную специфику муниципально-правовых норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах органов местного самоуправления, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования, в том числе судебной защитой, прокурорским надзором и др.

Все муниципально-правовые нормы являются нормами прямого действия. Так называемые «негосударственные» нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, имеют все качества норм прямого действия на территории соответствующего муниципального образования. Для этого они не нуждаются в каких бы то ни было формах государственного признания или санкционирования, специально не предусмотренных законом (за исключением устава муниципального образования, который подлежит обязательной государственной регистрации).

Таким образом, основные особенности муниципально-правовых норм заключаются в том, что они:

регулируют общественные отношений в сфере местного самоуправления;
являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
имеют комплексный характер;
являются нормами прямого действия.

В основу классификации муниципально-правовых норм могут быть положены следующие критерии.

Е.В. Гриценко исследовала местное самоуправление в федеративных государствах на примере Германии и России. Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа объясняется тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, являющиеся для России программными конституционными ориентирами (правовое государство , социальное государство , гражданское общество). Кроме того, Германию и Россию объединяет общность государственного устройства, принадлежность к одной правовой семье - континентальной, а также историческая связанность. Развитие местного самоуправления в Германии и России имеет общие черты, что не отрицает особенности теоретического и практического закрепления, а также реализации института местного самоуправления в германском коммунальном и российском муниципальном праве.

В современных условиях интеграции мирового сообщества исследования в области сравнительного муниципального права приобретают важное значение и большую ценность.

В настоящее время в муниципально-правовой науке наблюдается тенденция выделения сферы правового сотрудничества, включающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов на местное самоуправление, обмен правовой информацией. В результате возрастает роль сравнительного правоведения . Для теоретиков и практиков муниципального права важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные правовые институты и законодательные источники.

К предложенному построению системы муниципального права предъявляются повышенные требования. Целостность отрасли муниципального права придает системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.

Наряду с предметом правового регулирования, принципами, юридическим режимом и другими основаниями выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы отличие муниципального права происходит и по институтам, закрепленным в его общей части. Именно эти институты (территориальная организация местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.) отражают специфику местного самоуправления как особой формы публичной власти. Сферы управления на территории муниципального образования, определяющие содержание особенной части муниципального права, практически не отличаются от областей и сфер управления и хозяйства, сложившихся в рамках административного права , регулирующего полномочия органов государственной и муниципальной власти в этих областях и сферах. Отличие муниципального права от административного проходит в основном по институтам общей части. Данное утверждение еще раз подчеркивает фундаментальный, системообразующий характер норм общей части муниципального права и необходимость ее выделения в системе муниципального права.

Территориальная сфера действия муниципально-правовых норм положена в основу выделения общей части муниципального права С.Д. Князевым и Е.Н. Хрусталевым. Общая часть российского муниципального права, по их мнению, объединяет нормы, действующие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

По мнению В.В. Пылина, общая часть состоит из следующих основных институтов муниципального права: понятие муниципального права; основы и принципы местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления; общественное самоуправление в системе местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность местного самоуправления.

Е.С. Шугрина к общей части муниципального права относит следующие институты: правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Анализируя различные точки зрения о структуре муниципального права, необходимо отметить, что территориальные критерии обособления его общей части, предложенные в рамках обозначенных позиций, не могут быть в полной мере положены в основу этого разделения. Выделение общей части муниципального права должно строиться на иных принципах. Нормы общей части регламентируют наиболее общие вопросы организации местного самоуправления в целом, вопросы организации и деятельности муниципальных органов. Они отличаются всеобщностью и имеют системный характер. Эти нормы содержатся и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов РФ, и в муниципальных правовых актах.

Своеобразным введением в муниципальное право является основной институт общей характеристики местного самоуправления, включающий субинституты: понятия местного самоуправления; принципов местного самоуправления; системы местного самоуправления; становления местного самоуправления в дореволюционной России; советской системы организации власти на местах; местного самоуправления в СССР ; местного самоуправления в России после распада СССР; местного самоуправления в России в период поэтапной конституционной реформы; Конституции РФ 1993 г. и развития современного местного самоуправления.

Первостепенное место в общей части муниципального права принадлежит основному институту, устанавливающему общую характеристику муниципального права как отрасли права, содержащему следующие субинституты: понятия, назначения и функций муниципального права ; предмета муниципально-правового регулирования; метода муниципального права ; муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых режимов; муниципально-правовых конструкций; системы муниципального права; источников муниципального права.

Следующим основным институтом общей части муниципального права является институт территориальной организации местного самоуправления, охватывающий субинституты: общей характеристики территориальной организации местного самоуправления и ее принципов; понятия и видов муниципальных образований; порядка образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; установления и изменения границ муниципальных образований; особенностей осуществления местного самоуправления на территориях со специальными правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и др.), иных территориях (городах федерального значения, наукоградах, районах Крайнего Севера)1; соотношения муниципально-территориального и государственно-территориального устройства.

Центральное место в общей части муниципального права занимает основной институт организации местного самоуправления. В него входят следующие субинституты: моделей местного самоуправления; главы муниципального образования; представительных органов местного самоуправления; правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления; исполнительных органов местного самоуправления; правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы.

В свою очередь, указанные субинституты включают элементарные институты. Субинститут моделей местного самоуправления охватывает элементарные институты, выражающие конкретные модели местного самоуправления, а именно «сильный совет - сильный мэр», «сильный совет - слабый мэр», «слабый совет - сильный мэр», «комиссионная форма», «совет - управляющий». Субинститут главы муниципального образования включает следующие элементарные институты: замещения должности главы муниципального образования, правового статуса главы муниципального образования, полномочий главы муниципального образования. В субинститут представительных органов местного самоуправления входят элементарные институты: принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, структуры представительного органа местного самоуправления, организационно-правовых форм деятельности представительных органов местного самоуправления, правовых актов представительных органов местного самоуправления. Субинститут правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления охватывает элементарные институты: функций депутата, его прав и обязанностей, гарантий депутатской деятельности. Субинститут исполнительных органов местного самоуправления включает следующие элементарные институты: понятия местных администраций и их видов, аппарата местной администрации, специализированных органов управления местных администраций и их видов. Субинститут правового статуса выборных должностных лиц включает элементарные институты: прав и обязанностей выборных должностных лиц, гарантий и ответственности выборных должностных лиц. В субинститут муниципальной службы входят следующие элементарные институты: понятия муниципальной службы и классификации ее должностей, приема на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, ее прекращение, прав и обязанностей муниципальных служащих.

Основной институт муниципальных правовых актов охватывает субинституты: устава муниципального образования; его государственной регистрации; актов представительных органов местного самоуправления; актов главы муниципального образования и исполнительных органов местного самоуправления; систематизации нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основной институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления объединяет субинституты общей характеристики форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, муниципальных выборов, местного референдума, народной правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления населения, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, обращений населения в органы местного самоуправления, других форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Основной институт межмуниципального сотрудничества объединяет субинституты, регламентирующие ассоциативные связи муниципальных образований и правовой статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как органа возглавляющего межмуниципальное сотрудничество в России.

Завершает структуру общей части основной институт гарантий и защиты прав местного самоуправления, в который входят субинституты: гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления; гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; правовых гарантий; судебной защиты местного самоуправления.

Состав и структура особенной части муниципального права

Особенная часть муниципального права представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых закрепляют полномочия субъектов муниципально-правовых отношений в различных областях и сферах местной жизни. Если нормы общей части носят всеобщий, фундаментальный характер, нормы особенной части имеют компетенционный характер, т.е. на основе общих положений регулируют общественные отношения по реализации полномочий органов местного самоуправления и других субъектов. Структура особенной части муниципального права определяется дифференциацией нормативных предписаний по таким крупным подразделениям, как области и сферы местного хозяйства и управления. Данный подход характерен не только для муниципального права. Указанные системообразующие факторы имеют решающее значение для распределения нормативного массива особенной части административного права. Особенная часть не является независимой от общей части муниципального права. Они взаимосвязаны функционально и только в совокупности образуют единую отрасль муниципального права.

В муниципально-правовой науке сложились и другие взгляды на формирование особенной части муниципального права. Например, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев считают, что особенную часть муниципального права составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов РФ2.

В обоснование выделения особенной части муниципального права может выступать компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления. С данной позиции рассматривают особенную часть муниципального права Е.С. Шугрина и В.В. Пылин. В науке муниципального права возможны и другие точки зрения, но такое основание разграничения, как полномочия, в большей степени учитывает специфику местного самоуправления, находит подтверждение в теории административного права. Исходя из этого может быть предложена следующая структура особенной части муниципального права, построенная на основании закрепления полномочий субъектов муниципальных отношений в различных областях и сферах управления на территории муниципального образования.

Ведущим выступает основной институт общей характеристики компетенции органов местного самоуправления, который включает несколько субинститутов: Всемирной хартии муниципальных прав; соотношения компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции местной администрации; взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти; наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования; муниципального заказа.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере включает субинституты: общей характеристики местных финансов ; формирования и исполнения местных бюджетов ; местных внебюджетных и валютных фондов; участия органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях; местных налогов и сборов.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальной собственностью; компетенции органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью; форм управления муниципальной собственностью, связанных с совершением сделок; форм управления муниципальной собственностью, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц ; форм управления муниципальной собственностью в сфере приватизации ; учета объектов муниципальной собственности и контроля за их использованием.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений объединяет субинституты: правовых основ управления землей на территории муниципальных образований; компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений; порядка предоставления, использования, изъятия земельных участков на территории муниципальных образований; контроля за использованием земли и соблюдения земельного законодательства.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальным хозяйством; полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере и в области благоустройства территории; полномочий органов местного самоуправления в области транспортного обслуживания населения; полномочий органов местного самоуправления в иных сферах.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере включает субинституты: полномочий органов местного самоуправления в сфере образования; в сфере культуры; в сфере физической культуры и спорта; в сфере здравоохранения; в сфере социальной защиты населения.

Завершает особенную часть основной институт полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка , который объединяет следующие субинституты: осуществления органами местного самоуправления содействия правоохранительным органам ; участия населения в охране общественного порядка; обеспечения всеобщей воинской обязанности; участия органов местного самоуправления в гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право является системно развивающейся отраслью российского права, имеющей претензию на новую роль. Однако вопрос о его месте в системе российского права остается дискуссионным. Достаточно распространена точка зрения, согласно которой оно является подотраслью конституционного права . Так, В.А. Баранчиков полагает, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и именовать его комплексной (вторичной) правовой отраслью, что комплексных отраслей права в природе не существует.

Подобную позицию занимает и М.В. Баглай, полагающий, что муниципальное право является подотраслью конституционного права, так как основы местного самоуправления урегулированы Конституцией РФ3.

Приведенные соображения не могут быть признаны обоснованными по следующим основаниям. Глава первая Конституции РФ содержит нормы конституционного права, которые устанавливают основы охраны прав и свобод граждан (отношения между государством и человеком), устройство государства и государственной власти (властеотношения). Это не означает, что отношениями, входящими в предмет конституционного права, будет исчерпано правовое регулирование. Особенностью общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, является то, что они могут складываться во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой области. Общественные отношения, регулируемые конституционным правом и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление, оно конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.

Муниципальное право является подотраслью административного права, считает Ю.Н. Старилов. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к особенной части административного права.

В.С. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права.

Заслуживает положительного отношения позиция Д.Н. Бахраха, который выделяет государственную, муниципальную и частную администрации, деятельность которых, по его мнению, должна регулироваться административным, муниципальным и гражданским правом соответственно. Данный автор не относит муниципальное право к предметной области административного права.

Муниципальное право рассматривают также как отрасль законодательства. В частности, Р.З. Лившиц полагает, что соотношение отраслей права и законодательства должно решаться в пользу законодательства. Идея отраслей законодательства является более подвижной и динамичной и поэтому более применимой.

В этой связи следует еще раз обратиться к позиции В.А. Баранчикова, который рассматривает муниципальное право и как отрасль законодательства, включающую в себя нормы, юридически обеспечивающие функционирование всех институтов местного самоуправления по жизнеобеспечению местного населения и решению на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Система законодательства строится на иных формально-правовых основаниях, нежели система права. Прежде всего она представляет совокупность источников права, которые являются внешней формой выражения правовых норм. Если система права отражает внутренне строение права, то система законодательства - внешняя, видимая форма системы права. Система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений. Система законодательства строится по иному принципу: в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики .

Таким образом, отрасли права соответствует отрасль законодательства, как содержанию соответствует форма. Законодательство, как и право, объективно обусловлено, складывается и развивается вместе с общественными отношениями. Отрасли муниципального права соответствует отрасль законодательства, которая объединяет нормативные акты, регулирующие правоотношения в области местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом и режимом правового регулирования является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального права.

Особый взгляд на сущность муниципального права представил Ю.А. Тихомиров. Он полагает, что муниципальное право необходимо рассматривать в качестве одного из элементов «самоуправленческого права», которое, наряду с местным самоуправлением, регулирует национальное, профессиональное, политическое самоуправление, самоуправление по интересам (в рамках общественных объединений и организаций).

Итак, рассмотрев позиции исследователей по вопросу о роли муниципального права в системе российского права, можно сделать следующие выводы.

Самостоятельность муниципального права как отрасли российского права. Большинство исследователей признают это. Муниципальное право тесно соприкасается с рядом отраслей российского права, но это не означает, что их невозможно разграничить. Вместе с тем поскольку для муниципального права характерно соединение разнородных институтов основных и специальных отраслей, то и муниципально-правовые отношения обладают чертами, свойственными правоотношениям этих отраслей права.

Публично-частный характер муниципального права. Для муниципального права характерно наличие как частноправовых, так и публично-правовых субъектов. К числу первых относятся граждане, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные предприятия , общественные объединения и др. В муниципальном праве значительное место занимают правоотношения, обязательным субъектом которых являются органы местного самоуправления, муниципальные образования, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, население как субъект народовластия, депутаты представительных органов местного самоуправления и др. Следовательно, муниципальное право - это публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают.

Такое рассмотрение муниципального права подкрепляется и тем, что в юридической науке уже сложилась определенная позиция относительно публично-частного характера конституционного права, которое традиционно относят к публичному праву . Муниципальное право содержит значительно больше норм частного, диспозитивного характера, а в предмет муниципального права включаются отношения, построенные на принципах координации, равенства их субъектов. Система муниципального права представляет собой единство и согласованность правовых норм частного и публичного характера, а его можно рассматривать как публично-частное. Изучение его в данном качестве - предмет особых исследовательских усилий.

3. Повышение роли муниципального права. Для повышения роли муниципального права существуют важные предпосылки.

Во-первых, история возникновения и развития права подтверждает, что первоосновы права Древней Греции , Древнего Рима , Древней Руси появились из муниципальных источников. Такие отрасли современного права, как гражданское и административное, обязаны своим появлением в основном городским уложениям, ссудным грамотам, уставам городов и иным источникам городского права, которые, регулируя оптимальные жизненные условия городского населения, расширяли предметный и субъектный состав гражданско-правовых и административно-правовых отношений . В связи с этим муниципальное городское право предстает отраслью первичной и в этом смысле более благородной.

Во-вторых, муниципальное право представляет собой микромодель национального права России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних.

В-третьих, процесс правообразования показывает, что наступила эра комплексных образований как в сфере права, так и в сфере законодательства. Комплексный характер многих отраслей права, в том числе муниципального, - это объективный процесс. Кроме того, развиваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой состоит в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные основы местного самоуправления).

В-четвертых, в связи с общими тенденциями социально-экономического развития России необходима систематизация муниципального права в форме консолидации и кодификации нормативного материала и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований. Такая законопроектная работа начата и осуществляется достаточно последовательно.

Контрольные вопросы

Какими элементами представлена структура отрасли муниципального права?
Что общего и особенного в системе муниципального права и системе законодательства о местном самоуправлении?
Какое место в системе отраслей российского права занимает муниципальное право?

Выполните задания

Система муниципального права характеризуется:

нормами муниципального права;
муниципально-правовыми институтами;
делением муниципального права на общую, особенную и специальную части;
наличием муниципально-правового режима;
муниципально-правовыми конструкциями;
публично-частными особенностями муниципального права;
преемственностью муниципального права;
другими элементами.

Проанализируйте перечисленные элементы системы муниципального права.

В государственно-правовой науке существуют утверждения, что муниципальное право - это:

часть конституционного права;
элемент административного права;
отрасль законодательства.

Подтвердите или опровергните данные утверждения.

Обоснуйте правомерность выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.

Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы:

1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в системе народовластия, включающее: понятие, систему, основные принципы, функции местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления, включающие: основы деятельности местного самоуправления (правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая основы местного самоуправления).

4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включающие: понятие, структуру и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления, включающие: понятие и систему гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе анализируются: понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами; контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Система муниципального права

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.
Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).
Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.
В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.
Существуют и иные взгляды на систему муниципального права <*>. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации <**>. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д. <***>

Система муниципального права состоит из частей. Муниципальное право россии. Состав и структура особенной части муниципального права

Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет и метод муниципального права

Система отрасли муниципального права

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Рекомендуемая литература

Система муниципального права

Состав и структура особенной части муниципального права

Место муниципального права в системе российского права